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《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》问答

  一、《意见》出台的背景是什么?重要意义是什么?

  创新是引领发展的第一动力,科技创新在全面创新中具有引领作用。党中央、国务院高度重视科技创新。党的十八大作出了实施创新驱动发展战略的决策部署。党的十八届五中全会强调创新是引领发展的第一动力,必须摆在国家发展全局的核心位置。今年5月,党中央、国务院召开了全国科技创新大会,吹响了建设世界科技强国的号角。

  财政作为国家治理的基础和重要支柱,近年来,按照中央部署要求,积极发挥职能作用,大力支持以科技创新为核心的全面创新。一方面,加大财政科技投入,为科技创新提供有力保障。另一方面,始终坚持问题导向,致力于建立健全既遵循科研活动规律,又符合依法理财要求的科技资金管理机制。比如,在深化科研项目资金管理改革方面,会同科技部研究制定了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财教〔2011〕434号),报请国务院印发了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11号),提出了一系列管理改革措施,努力以管理改革释放创新活力。

  尽管如此,仍有一些高校、院所和科研人员改革获得感不够强,反映科研项目资金存在“过细过死”、“重物轻人”等问题。这些问题,有些属于政策措施已经明确,需要落实细化和加强宣传解释的问题;有些属于在项目和资金管理上需要进一步研究改进和完善的问题;有些还涉及事业单位管理体制、收入分配制度等深层次体制机制问题。

  为贯彻落实中央关于深化改革创新、形成充满活力的科技管理和运行机制的要求,按照《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》和国发〔2014〕11号文件有关要求,经党中央、国务院同意,中办、国办联合印发了《意见》。《意见》旨在通过进一步简政放权、放管结合、优化服务、强化落实,改革和创新科研经费使用和管理方式,促进形成充满活力的科技管理和运行机制,更好地激发广大科研人员积极性和创造性。

  《意见》的出台是落实全国科技创新大会精神的重要举措,具有重要意义。在国家层面,《意见》通过深化改革,激发创新创造活力,为加快实施创新驱动发展战略、建设世界科技强国提供有力保障。在科技层面,《意见》加大了简政放权和激励力度,为科研人员潜心研究创造了良好的制度环境,有利于多出成果、多出人才。在财政层面,《意见》坚持“放管服”结合,通过改革和创新科研经费使用和管理方式,更好地适应科研活动规律和特点,有利于进一步提升财政科技资金使用效益。

  二、这次进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策,坚持什么原则?

  《意见》聚焦高校、科研院所和科研人员关心的突出问题,遵循“四个坚持”的原则,着力激发创新创造活力。一是坚持以人为本。以调动科研人员积极性和创造性为出发点和落脚点,强化激励机制,加大激励力度,激发创新创造活力。二是坚持遵循规律。按照科研活动规律和财政预算管理要求,完善管理政策,优化管理流程,改进管理方式,适应科研活动实际需要。三是坚持“放管服”结合。进一步简政放权,扩大高校、科研院所科研项目资金、差旅会议、基本建设、科研仪器设备采购等方面的管理权限,同时强调放管结合、优化服务,加强事中事后监管,寓管理于服务之中,为科研人员潜心研究营造良好环境。四是坚持政策落实落地。细化实化政策规定,加强政策落实督查,打通政策执行中的“堵点”,增强科研人员改革的成就感和获得感。

  三、《意见》在扩大高校和科研院所管理权限方面有哪些“亮点”?

  《意见》主要有四大亮点:一是扩大科研项目资金管理权限。主要包括:项目预算调剂自主权,劳务费分配管理自主权,间接费使用管理自主权,结转结余资金按规定使用自主权等。二是下放差旅会议管理权限,不简单套用行政预算和财务管理方法。三是完善中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理。四是完善中央高校、科研院所基本建设项目管理。

  四、《意见》在改进科研项目资金管理、激发科研人员创新创造活力方面提出了哪些措施?

  科研项目资金分为直接费用和间接费用,直接费用一般包括设备费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费等10类左右的支出科目;间接费用主要用于项目承担单位的成本耗费和对科研人员的绩效激励。这次《意见》提出的各项措施,从经费比重、开支范围、科目设置等方面提出了一系列“松绑+激励”的措施,有利于激发科研人员创新创造活力。

  一是简化预算编制科目,下放调剂权限。合并“同类项”,将直接费用中会议费、差旅费、国际合作与交流费合并为一个科目,合并后的总费用如果不超过直接费用的10%,就不用提供预算测算依据,科研人员在编制这部分预算时不用再具体说明开几次会、出几次差了。下放科研项目预算调剂权,在项目总预算不变的情况下,直接费用中的多数科目预算都可以由项目承担单位自主调剂,“打酱油的钱可以买醋”。

  二是提高间接费用比重,加大绩效激励力度。间接费用占直接费用扣除设备购置费的比例上限,从20%/13%/10%提高到20%/15%/13%(上述比例分别对应500万元以下、500-1000万元、1000万元以上部分)。项目承担单位可以在核定的间接费用比例范围内统筹安排绩效支出,并与科研人员在项目工作中的实际贡献挂钩,以加大对科研人员激励力度。

  三是明确劳务费开支范围和标准。重申劳务费不设比例限制。参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等,都可以开支劳务费。项目聘用人员的劳务费开支标准,参照当地科学研究和技术服务业从业人员平均工资水平,根据其在项目研究中承担的工作任务确定,既有效解决科研人员反映的评审中预设比例的问题,又突出科研项目资金对“人”的重视和支持。

  四是改进结转结余资金留用处理方式。科研项目实施期间,年度剩余资金可以结转下年继续使用,当年的钱花不完不用收回。项目完成任务目标并通过验收后,结余资金按规定留归单位使用,在2年内可以统筹安排用于科研活动的直接支出;2年后未使用完的,按规定收回。

  五是自主规范管理横向经费。以市场委托方式取得的横向经费,由单位按照委托方要求或合同约定管理使用,有效解决一些科研人员反映的横向经费“纵向化”管理问题。同时,为了防止设“账外账”,强调横向经费要纳入单位财务统一管理。

  、我国科研项目间接费用与美国等国家相比比例偏低,是何原因?《意见》对此提出了哪些改进措施?中央财政科研项目中的哪些项目可以设立间接费用?间接费用如何核定?

  从美国国家自然科学基金项目等情况来看,美国高校科研项目间接费用比例确实比我国高,这主要在于我国和美国预算拨款制度不同。我国中央财政专门安排了中央高校、科研院所的基本运转经费,还设立了改善教学科研条件的专项资金等,很大程度上可以弥补单位开展科研活动的成本耗费。综上考虑,我国在核定科研项目间接费用的比例时,没有像美国等国家那样高。

  为进一步完善间接成本补偿机制,《意见》结合我国实际,提高了间接费用核定比例。《意见》规定,中央财政科技计划(专项、基金等)中实行公开竞争方式的研发类项目,均要设立间接费用。间接费用占直接费用扣除设备购置费的比例上限,从20%/13%/10%提高到20%/15%/13%(上述比例分别对应500万元以下、500-1000万元、1000万元以上部分)。需要说明的是,对于稳定支持的科研项目,相关费用已通过部门预算渠道安排,不存在对其进行额外补偿的问题,不需要列支间接费用。

  、一些科研人员反映,相对我国而言,美国等国家科研项目中“人员费”比例较高,《意见》在这方面提出了哪些改进措施?

  中美两国科研人员经费保障体制不尽相同。美国研究型大学对于科研人员每年发放9-10个月的工资,其余2—3个月的工资通过科研项目经费列支,但科研人员从大学领取的工资加上从科研项目经费中领取的薪酬不能超过其12个月工资总和。我国高校、院所对在编在职科研人员每年发放12个月工资,在基本支出中列支,给予稳定保障,而不是只拨付9个月的工资。

  美国科研项目资金预算中既包含研究生薪酬,又包含研究生学费减免等。对这部分支出,我国单独安排了研究生生均拨款、奖助学金、博士后日常经费、博士后科学基金等。

  综上,我国科研项目经费中“人员费”所占比重不宜与美国进行直接比较。这次《意见》结合我国实际,进一步加大了科研项目资金对科研人员的激励力度。一是对于研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等,进一步明确劳务费开支范围和标准。二是对于在职在编的科研人员,取消绩效支出比例限制(原来为直接费用扣除设备购置费后的5%),项目承担单位可以在核定的间接费用比例范围内统筹安排,并与科研人员在项目工作中的实际贡献挂钩,科研项目资金的激励引导作用进一步增强。需要说明的是,从国外有关情况和我国薪酬制度看,要从根本上解决科研人员反映的收入待遇偏低问题,关键在于完善收入分配制度,加快推进中央级事业单位绩效工资改革。

  七、有的科研人员反映目前我国科研项目预算编制过细,《意见》在预算编制方面简化了哪些科目?

  科研项目编制预算是国际通行做法。科研活动具有灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性等特点,但主要技术路线、大体的工作量应事先心中有数,否则就成了“无的放矢”。鉴于科研活动自身规律及其不确定性,目前我国科研项目预算编制遵循适中原则,不像工程预算那样的“事无巨细”。

  科研人员反映的预算编制过细问题,既有进一步完善预算编制方法的问题,也有执行不到位的问题。比如,如何帮助科研人员更好地编制预算;如何完善预算评审方式,防止评审环节随意设门槛,倒逼科研人员把预算往细里“编”等。

  针对上述问题,《意见》在原有基础上,进一步简化预算编制。将直接费用中会议费、差旅费、国际合作与交流费合并为一个科目,由科研人员根据科研活动实际需要编制预算、统筹安排使用。同时,参考“十二五”国家科技计划上述三项费用开支情况,规定了该科目如不超过直接费用的10%,就无需提供预算测算依据,科研人员在编制这部分预算时不用再具体说明开几次会、出几次差等。 

  八、劳务费预算如何编制?开支范围是什么?

  目前,在制度层面,劳务费没有比例限制。但科研人员反映在项目实际申报过程中,劳务费仍存在“隐性”的比例限制。对此,我们已会同有关部门,加大宣传培训力度,并要求相关评审机构进一步规范评审工作。

  针对这一问题,《意见》进一步提出了完善劳务费管理的措施。一是重申劳务费不设比例限制。二是在制度层面进一步细化规定。明确了劳务费开支范围,参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用人员,均可开支劳务费;明确项目聘用人员的劳务费开支标准,参照当地科学研究和技术服务业人员平均工资水平以及在项目研究中承担的工作任务确定(比如,北京地区可达12万元/年),项目聘用人员的社会保险补助纳入劳务费科目列支。三是要求项目主管部门尽快出台实施细则,为预算编制、评审、财务验收等提供操作规范,让科研人员在编制预算时“心中有数”,也防止评审、验收环节设定劳务费比例,确保政策在执行中 “不走样”、“不变形”。

  九、项目预算是否可以调剂?是否需要报批?按什么程序报批?

  在项目总预算不变的情况下,直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、其他支出的预算,可由项目承担单位自行调剂;会议费/差旅费/国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费和设备费支出预算可以调减,不得调增。

  项目预算总额变化、项目承担单位变更等应当按规定程序报项目主管部门(单位)审批。

  、科研人员反映科研课题项目资金拨付存在时间滞后问题,《意见》在这方面提出了哪些措施?

  从申请项目到经费下达涉及多个环节。包括项目立项申请和评审、项目预算评审、批复项目及预算、部门申请和国库拨付经费等,项目前期立项评审等工作进度直接影响资金拨付时间。

  针对项目立项滞后影响资金拨付时间这一问题,科技部等相关部门结合科研工作的特点,已调整了工作机制,提前一年组织项目申报和评审,年初即可确定项目预算,为预算按时拨付奠定基础。

  自2009年起,经全国人大常委会同意,在人大正式批复预算前可以预拨一部分项目资金,并据此建立了科研项目经费年初预拨机制,规定第一季度可按“二上”预算数的1/4拨付资金。《意见》根据科研活动规律和特点,继续实行部门预算批复前项目资金预拨制度,保证科研人员及时使用项目资金。

  十一、科研项目结转结余如何使用?

  《意见》改进了结转结余资金留用处理方式。科研项目实施期间,年度剩余资金可以结转下年继续使用。项目完成任务目标并通过验收后,结余资金按规定留归项目承担单位使用,在2年内可统筹安排用于科研活动的直接支出;2年后未使用完的,按规定收回。

  十二、各单位横向经费如何管理?

  项目承担单位以市场委托方式取得的横向经费,按照委托方要求或合同约定管理使用,纳入单位财务统一管理。横向经费管理,既要防止“纵向化”,避免“纵横不分”;又要防止“账外账”,确保规范、安全、有效。

   十三、为适应教学科研活动规律,《意见》在完善差旅会议管理方面提出了哪些改进措施?

  相关制度规定,中央级非参公管理事业单位参照中央和国家机关差旅费管理办法执行,中央事业单位参照会议费管理办法执行,同时要求相关单位结合本单位实际情况制定具体操作规定。但实际操作中,一些单位存在没有制定具体操作规定,变“参照”为“依照”的问题”。

  针对上述情况,《意见》遵循教学科研活动规律,完善中央高校、科研院所差旅会议管理。中央高校、科研院所根据教学、科研和管理工作实际需要,按照实事求是、精简高效、厉行节约的原则,自行制定具体管理规定。一是差旅费方面,